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高书国:我国学前教育发展战略转型——从快速成长到规范发展
08-29 / 2019 245

摘要

我国学前教育正处于从快速成长进入规范发展的重要转型时期。2009年,我国学前教育入园率仅为50.9%,2017年达到79.6%,提前超额实现了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》确定的2020年学前教育毛入园率达70%的目标,接近高收入经济体2011年的平均水平。《中国教育现代化2035》提出到2020年学前教育毛入园率将达到85%,到2035年达到95%以上,达到经济合作与发展组织(OECD)国家2020年左右的平均水平。未来,我国学前教育将实现从公民责任到公共责任、补偿供给到优质供给、快速成长到规范发展、资本为王到质量为王为主要方式的四大战略转变,这是我国学前教育发展的典型标志和阶段性特征。

 

高书国,中国教育学会副秘书长

2019年2月23日,中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》。这是我国教育现代化的纲领性文件,是我国教育从大到强、建设教育强国的行动指南。先前印发的《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》更为我国学前教育发展指明方向、提供导航,成为指导未来一个时期学前教育发展的重要文件。我国学前教育正在进入发展关键期和重要转型期,这是我国学前教育的典型标志和阶段性特征。

 

一、中国学前教育实现快速成长

01学前教育战略短板明显补齐

我国教育长期实施“分阶段发展策略”。1993年《中国教育改革和发展纲要》以普及九年义务教育和扫除青壮年文盲为重点,文件中几乎没有提到“学前教育”四个字。直至2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)发布之前,学前教育几乎成为国家教育发展的长期战略短板。

2010年之后,一系列规划和政策文件陆续出台,弥补了长期以来的学前教育发展战略短板。《教育规划纲要》明确提出:到2020年学前三年毛入园率达到70%。2011年,《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确要求各省(自治区、直辖市)以县为单位编制实施学前教育三年行动计划;扩大学前教育资源、加强幼儿园教师培养培训。2014年,《教育部 国家发展改革委 财政部关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》提出:至2016年,全国学前三年毛入园率达到75%左右;初步建成以公办园和普惠性民办园为主体的学前教育服务网络。2018年,《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》提出:到2020年,基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。全国学前三年毛入园率达到85%,普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右。

2018年11月15日,新华社受权发布《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称《若干意见》),这是落实全国教育大会精神的一个重要行动,更是我国学前教育从以发展为重点到以改革为重点的重要行动。《若干意见》明确了未来几年学前教育发展的两个战略重点:一是深化改革,二是规范发展。从发展战略上说,这是我国学前教育发展战略重点转移的一个纲领性文件。

2019年2月,《中国教育现代化2035年》提出学前教育的发展目标是:“普及有质量的学前教育。全面普及学前三年教育,建成覆盖城乡、布局合理的学前教育体系和科学保教体系,使适龄幼儿通过有质量的学前教育,养成良好的行为习惯,促进健康快乐成长。”2020年,学前教育毛入园率达到85%,2035年超过95%。

党中央、国务院以及各省、地、市、县,高频次、高强度发布学前教育目标规划和政策文件,使得我国学前教育战略与政策短板在一个相对短的时间内得到快速补偿,其目标体系、法律体系和政策体系逐步完善,为学前教育快速、健康发展提供了战略支撑。

 

 

02学前教育发展短板快速补齐

2010—2018年是我国学前教育发展最快的时期,在国家和地方政府以及全社会的共同努力之下,学前教育快速发展,幼儿园所持续增加,在园人数快速增长,学前教育发展得到比较快速的补偿性增长。

第一,学前教育入园场所迅速增加。《教育规划纲要》发布以来的时期,是我国学前教育快速发展的重要时期。2009年,全国共有幼儿园138,209所,2017年达到254,950所,增加116,741所,增长84.47%,年均增速在10%以上。(见表1)

 

第二,多主体办园的格局基本形成。多主体办园是我国学前教育发展的优良传统,不同办园主体参与共同支撑我国学前教育的发展。从表1可以看出,教育部门办园从占比19.51%提高至29.60%,增加了10.09个百分点;其他部门办园基本保持稳定;部队和集体办幼儿园下降7.70个百分点;民办幼儿园占比虽然下降1.72个百分点,但仍然高达62.90%,居于首位。

需要指出的是,集体办幼儿园规模和比例下降,一部分原因是集体办幼儿园进入教育部门主办的幼儿园系列,另外大部分原因是集体办幼儿园的退出,集体经济的社会公共投入下降,社会公共责任减弱。

第三,学前教育入园率持续提升。2010—2018年是我国学前教育发展最为辉煌的时期。学前教育在园人数从2009年的2658万人增至2017年的4600万人,入园难问题得到相当程度的缓解。值得提及的是,教育部门主办的幼儿园在园幼儿人数从2009年的11,988,076人增至2017年的16,657,082人,增长38.95%。[1]

 

03学前教育资源不断丰富

教育资源主要包括人、财、物三个方面,除了上文谈到的幼儿园所不断增加、办园条件持续改善之外,从教师人力资源和教育经费资源来看,学前教育教师总规模从2009年的94.64万人增至419.29万人,增长了3.43倍,为学前教育发展提供了人力资源支撑。学前教师教育规模不断扩大,质量持续提升。学前教育专业在学规模稳定增长,专科、本科学生比例明显提升。更为重要的是,近年来学前教育经费显著增长。2016年,全国学前教育经费总投入为2802亿元,比2009年的244亿元增长10.44倍。学前教育经费占教育总经费的比例为7.21%,达到了我国学前教育发展的高点。[2]

 

 

04学前教育制度短板逐渐补齐

制度建设是教育现代化的必然要求。近年来,学前教育发展坚持外延拓展与内涵发展相协调的原则。依托我国学前教育的后发优势,在学习和借鉴国际特别是发达国家学前教育发展经验、战略和政策的基础上,不断进行发展模式创新和制度创新。扎根我国大地办教育,将地方学前教育发展经验在国家层面全面推广,将项目式的学前教育发展行动逐步转化为稳定的学前教育投资保障机制。

中央和地方政府学前教育制度建设不断完善,先后采取建立学前教育经费分担机制、鼓励社会资本发展民办学前教育的政策、持续提高政府对学前教育投入比例、构建学前教育教师培养培训机制和完善学前教育教师工资制度等多种方式,加强学前教育制度建设。学前教育办园标准、建设标准、管理标准和教师聘任标准逐步完善。更为重要的是将法律建设摆上重要日程,全国妇女联合会会同教育部正在研究制定《学前教育法》,将为推进学前教育法治建设、提升学前教育现代化治理水平奠定法律基础。

然而,需要特别关注的是,不平衡不充分发展依然是学前教育发展的主要矛盾。这不但表现在办园条件和师资规模上,而且表现在制度建设和教师能力水平上。一是我国尚没有《学前教育法》,学前教育改革发展缺少必要的法律支撑;二是学前教育制度政策保障体系尚不完善,监管体制机制不健全;三是学前教育资源特别是普惠性资源不足,优质教育供需矛盾依然突出;四是保教质量有待提高,“小学化”倾向依然较为严重;五是部分民办幼儿园过度逐利,扰乱了学前教育发展的正常秩序;六是幼儿安全问题时有发生,严重损害我国学前教育形象和质量;七是部分幼儿园存在西方化、去中国化倾向,影响未来人才健康成长;八是学前教育研究基础薄弱,能力不强。

 

二、学前教育发展战略转型

教育在不同的发展阶段具有不同的特点,也需要不同的培养和管理模式。未来,中国学前教育将实现从公民责任到公共责任、从短缺供给到优质供给、从资本为王到质量为王的战略转变。

 

01将学前教育作为国家未来发展的战略性投资,实现从公民责任到公共责任的战略转变

习近平总书记指出:“教育是国之大计,党之大计。”[3]教育现代化是中国特色社会主义现代化的重要内涵和基础保障。《若干意见》强调要“坚持政府主导。落实各级政府在学前教育规划、投入、教师队伍建设、监管等方面的责任,完善各有关部门分工负责、齐抓共管的工作机制。”[4]

将学前教育纳入公共教育服务体系,是当今世界发达国家学前教育发展的普遍趋势。公共责任是政府、公民和社会责任的总称,在目前的情况下,应更强调各级政府的公共责任。由于在发展学前教育中的不同认识,部分地区政府减轻和放松了在发展学前教育中的政府公共责任,个别省、市、地、县的学前教育过度市场化,加大了家长在学前教育发展中的公民责任和家庭经济负担,致使学前教育发展面临责任风险、安全风险和质量风险。

要扭转过去几年过于强调市场力量、强化市场力量发展学前教育的错误做法,学前教育发展需要持续加大经费投入。要健全学前教育成本分担机制,按照党中央和国务院要求,从实际出发,科学核定办园成本,以提供普惠性服务为衡量标准,统筹制定财政补助和收费政策,合理确定分担比例。到2020年,各省(自治区、直辖市)制定并落实公办园生均财政拨款标准或生均公用经费标准,合理确定并动态调整拨款水平。根据办园成本、经济发展水平和群众承受能力等因素,合理确定公办园收费标准并建立定期动态调整机制。建立以幼儿园在园为基础的生均拨款机制、收费标准和资助机制,这是政府重要的公共责任。

 

 

02为所有儿童提供充裕、普惠、优质的学前教育,实现从补偿供给向优质供给的战略转变

《若干意见》提出:到2035年,全面普及学前三年教育,建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系,形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系,为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。《中国教育现代化2035》进一步明确,“到2035年,全面普及学前三年教育,建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系,形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系,为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。”

公办幼儿园是国家学前教育的脊梁,是落实学前教育国家责任的核心力量。公办幼儿园可以依靠其完备的培育体系、优质的师资力量、先进的教学研究理念和完善的管理制度等优势,承担提供优质学前教育的核心责任,为办好人民满意的学前教育作出重要贡献。

发展普惠性幼儿园是保障学前教育公平和质量的重要手段。党中央和国务院进一步明确要求,要“牢牢把握公益普惠基本方向,坚持公办民办并举,加大公共财政投入,着力扩大普惠性学前教育资源供给”[5]。无论是公办普惠性幼儿园,还是民办普惠性幼儿园,都要建立质量保障制度,高度重视和提升办园质量、育儿质量和教育质量。

民办幼儿园已有数十年的发展历程,涌现了一批办学效益好、教育质量高的幼儿园。实现发展模式转变将为民办幼儿园带来新的挑战和新的机遇,要主动放弃以规模为基础的粗放型发展模式,主动适应人民群众对优质学前教育的需求,促进特色办园、优质办园和多样化办园。

 

03学前教育发展进入稳定发展时期,实现从快速成长到规范发展的战略转变

2018年,学前教育毛入园率将达到80%以上,其主要矛盾已经开始从规模增长转变为质量提升。《若干意见》明确提出:“到2020年,全国学前三年毛入园率达到85%,普惠性幼儿园覆盖率(公办园和普惠性民办园在园幼儿占比)达到80%。广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系基本建成,学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系基本完善。投入水平显著提高,成本分担机制普遍建立。幼儿园办园行为普遍规范,保教质量明显提升。”

从一个时期的快速成长甚至部分地区的“野蛮生长”,到规范管理和规范发展,是学前教育发展实现战略转变的重要标志。在教育新时代到来之际,政府需要更多地承担发展学前教育的公共责任,需要进一步加快学前教育制度和标准建设,需要规范主办者、管理者和教育者的行为。

 

04民办幼儿园从超高回报进入规范发展阶段,实现从资本为王向质量为王的战略转变

社会资本进入学前教育的作用主要体现在三个层面:一是正能量,即社会民间资本进入学前教育为我国学前教育发展带来新资源、新活力;二是负能量,即社会资本的逐利本性,营利超过50%以上,给学前教育带来不良的利益模式、管理方式和行动方式;三是混合作用,即社会资本在推进学前教育发展的过程中,混杂着强烈逐利行为,体现为“双重价值动力”。对于任何国家来说,政府和市场都是教育发展的重要力量。在政府财政能力薄弱的情况下,依靠市场的力量大力发展民办学前教育,方向是对的,但学前教育具有的公共性、公益性和战略性决定了其普惠性的特点,对过度逐利的资本需要加强规范、管理和约束。而这种规范、管理和约束,不能也不应打压民办学前教育发展。

对于民办幼儿园来说,未来发展将呈现三种可能:第一,部分民办幼儿园转为普惠性幼儿园,通过自身发展和国家支持持续健康发展;第二,部分民办幼儿园在民间资本冲击下被兼并,或因经营不善而退出市场;第三,部分资本实力雄厚、办园质量高的民办幼儿园,从超高回报转变为高于市场资本3~5个百分点的稳定教育投资回报,通过长期持续稳定健康发展,做大做强。实现从资本为王向质量为王的“华丽转身”,未来成为有特色、有品质、有质量的幼儿园。

 

三、学前教育规范发展的政策建议

01进一步落实学前教育发展规划

实施城乡统一标准、分类建设的学前教育基础建设。坚持贴近居民、服务人民的思路,按照学前三年学龄人口占总人口4%~5%的比例预测。一方面,要建立以城乡人口和城市建筑面积为基数的学前教育设施建设标准;2000人以上的小区要配套建设幼儿园;另一方面,在农村地区,每500人口需要建设一所村级幼儿园。针对城镇化快速发展地区、农村边远地区和少数民族地区,加强学前教育规划布局,精准布局幼儿园,在更大范围内解决入园难问题。

 

 

02加强对学前教育办学行为管理

教育管理包括规划管理、过程管理和行为管理三方面,行为管理是其核心。加强学前教育规范管理,最为重要的是要加强对学前教育主办者、办学者和参与者的行为管理。一是要加强对办学主体的规范管理。制定民办园分类管理实施办法,明确分类管理政策,限期归口进行非营利性民办园或营利性民办园分类登记。二是要加强对资本流动的管理。所有民办园应依法建立财务、会计和资产管理制度,按照国家有关规定设置会计账簿,收取的费用应主要用于幼儿保教活动、改善办园条件和保障教职工待遇。民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。三是加强对教育者的行为管理。加强幼儿园章程建设,健全完善各项管理制度,加强对办园者行为、管理者行为和教师教育行为的规范管理。对于有严重违法行为和对儿童伤害行为的教师,实行一票否决制度。

 

03加强学前教育教师队伍建设

深入落实《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》,建设一支政治素质过硬、业务能力精湛、育人水平高超的高素质学前教育教师队伍。要把师德师风作为评价教师队伍素质的第一标准。教师要以德修身,以德立学,以德施教,学为人师,行为世范。新时代学前教育教师要铸就大爱师魂,要成为儿童健康成长的指导者和引路人。

加强学前教育教师队伍制度建设。到2020年,基本实现幼儿园教师全员持证上岗。各地要认真落实公办园教师工资待遇保障政策,统筹工资收入政策、经费支出渠道,确保教师工资及时足额发放、同工同酬。逐步制定和实现省级统筹的学前教育教师工资标准。各类幼儿园依法依规足额足项为教职工缴纳社会保险和住房公积金。

促进学前教育教师专业发展。各地要根据学前教育特点和幼儿园教师专业标准,完善幼儿园教师职称评聘标准,畅通职称评聘渠道,提高幼儿园教师高级职称比例。进行大规模的幼儿园园长和教师培训,重点加强师德师风全员培训,促进教师持续学习、终身学习。要建立一支与学前教育事业发展和监管任务相适应的专业化管理队伍,促进学前教育治理现代化。

 

 

04促进民办幼儿园规范发展

对于民办幼儿园,既要规范,更要发展,规范的目的是促进民办幼儿园持续健康发展。一是要实施营利性与非营利性民办幼儿园分类管理;二是要遏制部分民办幼儿园过度逐利行为,按照《若干意见》规定,社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园;三是要在控制民办幼儿园资产、资金和资本转移的基础上,确定民办幼儿园的一个大体营利范围,鼓励民办幼儿园将更多的经费用于提高办园质量和教师待遇;四是要对于民办幼儿园的教育教学内容和教师行为予以规范,严格掌握审批条件,严格执行“先证后照”制度。

 

05建立学前教育科学研究体系

科学研究是实现科学发展的重要基础,也是目前我国学前教育发展的短板。首先,要建立学前教育研究体系。我国目前在园的4500万儿童是2050年现代化强国的建设者和接班人。从一代又一代儿童健康发展的战略利益出发,笔者建议成立“中国学前教育研究院”,研究现代儿童的心理特点、发展规律和培养科学。各省(自治区、直辖市)都可以建立相应的学前教育研究机构,完善学前教育科学研究、教材开发和质量评估体系。其次,要针对我国学前教育发展的热点和难点问题开展研究。为落实《中国教育现代化2035》纲要,建议设立专门研究项目,研究制定《中国学前教育2035》发展规划。再次,运用互联网、大数据等现代信息化手段,开展符合中国儿童特点的科学研究。重点开展儿童安全问题研究,提升人防、物防和技防能力,建立全覆盖的幼儿园安全风险防控体系。最后,加快《学前教育法》立法调查研究。师范院校和学术团体要主动配合教育部开展《学前教育法》立法研究,做好立法所需要的理论准备、学术支撑和文本起草工作,争取早日补齐学前教育发展的法律短板。

 

[注释]

[1] 2009年全国教育事业发展统计公报[EB/OL]. http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1485/201008/xxgk_93763.html;2017年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html.

[2] 2016年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html.

[3] 习近平.坚持中国特色社会主义发展道路 培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人[EB/OL].http://www.cac.gov.cn/2018-09/10/c_1123408490.htm.

[4][5] 中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/15/content_5340776.htm.

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